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前不久，中國政治局很罕見的提出了“平急兩用”公共基礎設施建設這種新概念，引起了廣泛的關注和熱議。7月14日，國務院常務會議審議通過了《關于積極穩步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設的指導意見》（以下簡稱《意見》）， 會議指出，在超大特大城市積極穩步推進“平急兩用”公共基礎設施建設，是統籌發展和安全、推動城市高質量發展的重要舉措。這意味著中國的基礎設施建設將迎來一次新的變革，那么，“平急兩用”公共基礎設施建設到底是什么意思？它的背后有哪些深層次的考慮和意圖？就建筑企業而言，應重點關注“平急兩用”哪些方面呢？

一、什么是“平急兩用”？

“平急兩用”公共基礎設施建設是指在公共基礎設施建設中，將平時使用和應急使用有機結合，打造一個既具備日常運營功能，又具備應急響應能力的基礎設施系統。具體指平時用作旅游、康養等功能，遇重大公共突發事件時可立即轉換為應急場所的設施。例如，在郊區建設一些集休閑、娛樂、文化、科技等功能于一體的綜合體，平時可以吸引市民前往旅游度假，提供多元化的體驗和服務；在遇到疫情、自然災害等突發情況時，可以迅速啟動應急預案，將綜合體轉變為隔離收治、救援物資儲備、臨時安置等功能的場所，為大城市提供有效的后方支撐。這既是對傳統基建模式的創新和突破，也在一定程度上回應了我國基礎設施建設是否已經飽和的問題。

二、為什么推進“平急兩用”？

筆者認為“平急兩用”的推出有以下幾個方面的考量——

一是大幅度提高

基礎設施使用效率

“平急兩用”概念的提出，很顯然是對傳統基礎設施建設模式的一次創新和突破。傳統的基礎設施建設主要考慮的是平時的使用需求，但是在應急情況下，基礎設施的使用效能卻無法充分發揮。而“平急兩用”這種公共基礎設施建設的宗旨，則是在平時和應急情況下都能夠發揮出最大的效能，更好地滿足人民的需求。

對比三年疫情此點更為明顯：過去城市中建設的休閑場所、文化場所等，因在應對大規模突發事件或風險上，缺乏系統性規劃與設計，導致疫情爆發后大量病例無處安放，或因場所在鬧市中而被周邊群眾抵制，或因缺乏合理的排水排污等系統而無法用來安置病員；而后各地紛紛上馬建設“方艙”醫院，更是僅圍繞“新冠”而不計代價的全面鋪開，結果是區域缺乏規劃、農田被占，又因其功能過于單一，導致大量基礎設施被限制，人財物大量浪費。從“平急兩用”的根本目的看，既是對過往城市基礎設施建設導向的一次優化，也是三年疫情帶來的教訓與經驗。

二是顯著改善、

完善城市功能

當前，我國在探索新型城市化道路，推動城市發展新導向方面取得了顯著成效。隨著大數據、人工智能、物聯網等技術的廣泛應用，城市正在變得越來越智慧化和數字化。這為城市發展提供了廣闊的空間和機遇。在城市化進程中，綠色、生態、可持續發展已經成為人們關注的熱點。在這樣的背景下，城市開展了一系列的生態保護和能源轉型項目，以實現城市的可持續發展。但過去城市建設往往熱衷于跑馬圈地，熱衷于都市圈、新城、經開區、開發區等系列建設，毫無疑問這些建設加快了城市化，但也帶來了系列問題，比如城鄉結合處更加混亂、市中心人口密度過高、資源環境壓力過大、基礎設施明顯不足等。“城市讓生活更美好”在某種程度上成為了“住宅”“醫療”“教育”的代名詞，而實際上更美好的生活需要持續性、系統性，需要日常的人文關懷，也需要突發事件時的有效應對。

而通過建設“平急兩用”設施，可以引導部分人口向郊區分流，促進城市空間優化布局，提高城市承載力和宜居性。同時，可以充分利用郊區的自然資源和生態優勢，打造綠色低碳的旅游康養基地，增加城市綠色空間和生態服務功能，更大程度滿足市民的生活需要。另外，“平急兩用”有利于提升大城市應對重大公共突發事件的能力和水平，增加大城市應急資源的儲備和調配能力，為防控救援提供有力保障。在遇到疫情、自然災害等突發情況時，可以迅速啟動應急預案，將“平急兩用”設施轉變為隔離收治、救援物資儲備、臨時安置等功能的場所，有效降低風險和損失。

三是進一步增強

國家的安全防范能力

當前，全球安全形勢日趨復雜多變，各種安全風險和突發事件層出不窮。傳統的基礎設施建設模式無法滿足這種多變的安全需求。“平急兩用”公共基礎設施建設，無疑會更好地應對錯綜復雜的局勢，提高我國公共安全的保障能力。

實質上，“平急兩用”可以看作是“平戰結合”戰略方針的延續。1978年，中共中央和國務院就國防工業發展提出了“軍民結合，平戰結合，以軍為主，以民養軍”的方針。使國防工業與民用工業結合發展，“兩條腿”走路，為平戰轉換打下了基礎、定下了基調。結合文件看，在超大特大城市建設“平急兩用”設施，可以利用郊區的空間資源和生態優勢，儲備一定數量和規模的應急物資、醫療器械、通信設備等，為防控救援提供有力支持。同時，可以通過建立有效的信息系統和物流網絡，實現應急資源的快速調度和運輸，提高應急響應效率。

三、“平急兩用”將釋放哪些機會？

一是有助于推進城市

存量資源改造與再利用

國務院常務會議指出，“平急兩用”實施中要注重統籌新建增量與盤活存量，積極盤活城市低效和閑置資源，依法依規、因地制宜、按需新建相關設施。原來城市中的大型休閑、娛樂場所，如文化宮、市民廣場、市民公園、展覽館等，將極有可能在功能上進行適當改造與完善，通過合理的排水、空調、電力、裝修、空間新增與改造等，一改此類設施過去單一的或休閑、或娛樂、或舉辦活動等功能，以儲備、防控、應急、住宿等等拓展、重塑其功能體系。

二是推動特大型城市

城郊基礎設施建設升級

目前，符合建設“平急兩用”公共基礎設施的城市共有21個。即超大城市包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津7城，特大城市包括武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連14城。預期這些城市尤其是其城郊地區，將會加快出現新型鄉村社區、新型郊野功能區、新型特色小鎮、多功能休閑區、康養基地等建設需求，便捷、休閑、文化等城市服務資源有望向此類區域加快傾斜。這種背景下，原來的城郊“爛尾樓”、待開發土地等也將有望迎來“解套”機會。

三是有望在頂層設計領域

新增城市功能“保障區”

相比較前兩個機遇，新增“保障區”具備更大的想象空間。就目前看，圍繞“平急兩用”如何推進，我國多數城市建設仍在探索中，尚未有一條可復制、可推廣、標準化的路徑可遵循。通過對多個城市的調研與分析，筆者認為未來“平急兩用”仍會堅持“因城施策”“因地制宜”的方針。

在實際推進中，會結合具體城市，甚至是城市中的不同行政區，在城市整體功能區分布與規劃上，以“保障區”的形式展開，即針對城市中具體行政區的人口、地形、交通等，以不同應用場景建設“平急兩用”公共基礎設施，進而彌補或改進整個城市的功能。如建設“平急兩用”綜合物流樞紐、“平急兩用”新型鄉村社區、“平急兩用”鄉村休閑綜合體、“平急兩用”高速服務區、“平急兩用”鄉村振興區等。這些“保障區”將在最初的規劃與設計上就將平時使用和應急使用有機結合。

有別于存量資源的改造與利用，“保障區”是圍繞城市功能特點而全新打造的一個既具備日常運營功能，又具備應急響應能力的基礎設施系統，這些“保障區”既是對城市原有功能缺陷的彌補，也是對閑置用地、交通、景觀等資源的整合利用。

四、“平急兩用”基礎設施投資

資金來源于哪里？

當前公共基礎設施大部分由國家和企事業單位投資，投資資金占比分別為21%和55%，社會民間其他資金占比僅11%。因此，公共基礎設施建設大多由政府和國企主導，社會等民間資本參與較少，未能充分發揮市場主體的作用。國務院常務會議指出要充分發揮市場機制作用，加強標準引導和政策支持，充分調動民間投資積極性，鼓勵和吸引更多民間資本參與“平急兩用”設施的建設改造和運營維護。未來，民間資本和國有資本將會圍繞“平急兩用”設施建設進行深度融合。可以預見接下來各地有可能以“平急兩用”公共基礎設施建設為抓手，推出一批盈利前景好的項目，通過PPP等方式吸引各方資本參與。

五、“平急兩用”基礎設施建設

有哪些可行模式？

“平急兩用”改善的是城市功能，其建設對象在物理性質上有別于過去，但其基本屬性并未發生實質性改變。作為公共物品，如何形成規劃-設計-投資-建設-運營閉環機制，將仍是擺在各方面前的關鍵問題。眾所周知，基礎設施建設投資模式主要有DBFO（設計-承建-投資-運營）、TOT（轉讓--移交）、BOT（建設-經營-移交）三種模式，以及PPP（公私合伙制）模式（主要是前三種模式的綜合用，不是一種單純的經營模式）。而在過去的十五年間，PPP模式在國內得到了長足發展，但據筆者掌握的數據，進入運營期諸多PPP模式下的項目往往都面臨著運營困難的窘境。未來，要加快推進“平急兩用”設施建設，若仍采用PPP模式，此類項目對于民間資本可能仍吸引力不足。在筆者看來，“解鈴還須系鈴人”，“平急兩用”設施中，既有滿足公共服務的需要，也有應對“急”時所需，也因此有別于過去純粹的公共基礎設施。針對“平急兩用”設施，可探索開發商業用途、規劃急用場景，通過運營型收入及政府采購、稅費補貼、應急資金補償等方式實現“閉環”。

當然，“平急兩用”型設施建設是一個系統工程，要處理好政府與市場的關系、成本與收益的關系、“平”時與“急”時的關系,嚴防資本無序滲透，嚴禁破壞生態環境。目前多數城市尚在探索中，相信各地很快會推出更加詳細的政策，期待與您有更多的探討。